计划生育,何去何从?
辉格
2008年3月4日
最近,有传言说有关部门“正在研究废除独生子女政策”,随后,国家人口与计生委官员于2月29日明确表示:“此消息不属实”。不过,在两天后3月2日全国政协会议的新闻发布会上,发言人吴建民在答记者问时说到,“经过许多情况的变化,是不是需要对一些政策进行调整,有关部门正在考虑”。看来,众人关注的计划生育政策,确实正在接受民间和官方的重新审视。
始于70年代并在80年代初得以强化的计划生育政策,作为一项空前规模的管制措施,就其目标而言,无疑取得了巨大的成功。实际上,它太成功了:短短30年内,总和生育率从5.8降到了官方公布的1.8(多数专家认为实际数字更低,很可能介于1.4到1.6之间),远远低于人口替代水平所需的2.1。
考虑到我国异常高的新生儿性别比,替代生育率应该在2.3到2.4之间——即平均每100对夫妇生230多个孩子才得到105个女孩,其中100个活到生育年龄。而按实际1.6的生育率和120的性别比计算,今天的每100对夫妇,在下一代只有对应的69对夫妇,外加14条光棍(假设所有适龄妇女都嫁人)。
面对计划生育政策如此显著的成就,近年来,许多学者在思考这样的问题:计生政策是否该功成身退了?既然这一政策已经达到甚至超出了当初制订它时所预期的目标,而民众的生育意愿已经随工业化和城市化进程,随教育水平的提供而大大降低,为什么还要花费大量人力物力来延续该政策?特别是在政策的严厉实施时而导致不满、冲突和不幸,甚至影响社会稳定之后?
但是也有许多人不这么认为,在他们看来,人口问题依然严峻,政策实施中遇到的诸多困难恰好证明民众的生育意愿依然很高,目前的低生育率是计生政策长期严格实施的结果,一旦放松,就会出现倒退。
我并不想加入这场争论,因为在我看来,问题的要害不在于学理之辩,计划生育政策,如同其他所有大规模公共政策,其存废命运,并非取决于政策的效果,相反,它已经成了一个组织问题。
针对诸如此类的问题,研究公共政策的学者曾作出这样的分析:理论上说,针对特定情况而制订的一项公共政策,在实施一段时间后,如果达到了预期效果,即当初制订它时所针对的特定情况已不复存在,就应该结束其使命,反之,如果实施的时间长度已足以证明其无法达到预期效果,或者成本过高,得不偿失,就应该放弃,总之,任何政策总该有到头的一天。
但这只是理论,研究者接着就指出,实际上,公共政策一旦开始实施,就很少有停下来的,这也是为什么政府机构总是在不断膨胀的原因所在。新的公共政策的实施往往需要设立新的机构,配置人员,编制预算。在公共机构里工作的政策实施者们通常会认为自己正在造福社会,如果政策到达了预期效果,他们会感到这体现了他们的工作价值,如果此时取消政策,也就意味着撤销机构,会被视为是对他们的惩罚,反之,如果政策效果不理想,他们会认为“力度”不够大,要求增加人手,追加预算,加强力度,总之,任何政策一旦开始实施,就无可避免地变得“坚持”而“不可动摇”。
上述机制可以归结如下因果链:首先是制订政策,然后为了实施政策建立机构,接着,机构的长期存在创造了一个新的职业群体,该群体逐渐依赖于为有关政策所编制的预算或收入源,久之,此种财政依赖使得政策实际上无法撤销,即使当初为该政策所设定的目标已经完全达到,因为撤销政策意味着整个职业群体即刻失去收入来源。
计划生育政策完全符合上述特征。30年来,我国已经成功建立了一支庞大的计生工作队伍,我粗略估算了一下,县级计生委编制约10人,2600多个县级单位,加上县以上单位折算成县级共约3000,编制数至少3万;乡镇计生办编制平均约4人,5万多乡镇级单位共20万人;2000年后加强村级计生工作,非全职计生员平均每村1-2人,70万个村约100万;合计约120万。
计生问题的特别之处在于——可能很少有人注意到这一点——对计生政策形成财政依赖的,不仅仅是庞大的计生队伍,据我分析,实际上大多数乡镇级政府,特别是贫困地区的乡镇政府,都严重依赖于该政策。
近十几年来,乡镇政府实际上处于十分尴尬的境地:传统的职能不断丧失,组织上面临上级政府垂直化侵蚀,财政上已濒临破产。农田承包后,组织生产的职能没了,费改税后,三提五统没了,最后连农业税也取消了,乡镇企业改制后,工业管理没了,教育改革后,学费取消,教师工资由教委帐户直拨,最值钱的土地,所有权归村集体,规划和审批权归县以上政府,没有乡镇的插手余地,乡镇上几个实力部门如派出所、税务所等,又都是县级政府的派出机构,理论上,乡镇已没有合法的经常性收入来源,除了依靠上级补贴,只有举债度日。
眼下,乡镇政府能够找出的唯一一件重要的并且能创造成绩和收入的工作,就是计划生育,这样,我们就能理解,为什么各地的尤其是贫困地区的乡政府,将大量精力投入到计生工作中,认真负责、忠实不贰地执行着这项基本国策。在可预见的未来,除非伴随着乡镇机构大改革,这一国策大概不会改变。