饭文#3: 计划生育，何去何从？
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辉格 @ 2008-03-04 13:32  阅读(7,826)  评论 (6)   分类：饭文留底        

计划生育，何去何从？
辉格
2008年3月4日

最近，有传言说有关部门“正在研究废除独生子女政策”，随后，国家人口与计生委官员于2月29日明确表示：“此消息不属实”。不过，在两天后3月2日全国政协会议的新闻发布会上，发言人吴建民在答记者问时说到，“经过许多情况的变化，是不是需要对一些政策进行调整，有关部门正在考虑”。看来，众人关注的计划生育政策，确实正在接受民间和官方的重新审视。

始于70年代并在80年代初得以强化的计划生育政策，作为一项空前规模的管制措施，就其目标而言，无疑取得了巨大的成功。实际上，它太成功了：短短30年内，总和生育率从5.8降到了官方公布的1.8（多数专家认为实际数字更低，很可能介于1.4到1.6之间），远远低于人口替代水平所需的2.1。

考虑到我国异常高的新生儿性别比，替代生育率应该在2.3到2.4之间——即平均每100对夫妇生230多个孩子才得到105个女孩，其中100个活到生育年龄。而按实际1.6的生育率和120的性别比计算，今天的每100对夫妇，在下一代只有对应的69对夫妇，外加14条光棍（假设所有适龄妇女都嫁人）。

面对计划生育政策如此显著的成就，近年来，许多学者在思考这样的问题：计生政策是否该功成身退了？既然这一政策已经达到甚至超出了当初制订它时所预期的目标，而民众的生育意愿已经随工业化和城市化进程，随教育水平的提供而大大降低，为什么还要花费大量人力物力来延续该政策？特别是在政策的严厉实施时而导致不满、冲突和不幸，甚至影响社会稳定之后？

但是也有许多人不这么认为，在他们看来，人口问题依然严峻，政策实施中遇到的诸多困难恰好证明民众的生育意愿依然很高，目前的低生育率是计生政策长期严格实施的结果，一旦放松，就会出现倒退。

我并不想加入这场争论，因为在我看来，问题的要害不在于学理之辩，计划生育政策，如同其他所有大规模公共政策，其存废命运，并非取决于政策的效果，相反，它已经成了一个组织问题。

针对诸如此类的问题，研究公共政策的学者曾作出这样的分析：理论上说，针对特定情况而制订的一项公共政策，在实施一段时间后，如果达到了预期效果，即当初制订它时所针对的特定情况已不复存在，就应该结束其使命，反之，如果实施的时间长度已足以证明其无法达到预期效果，或者成本过高，得不偿失，就应该放弃，总之，任何政策总该有到头的一天。

但这只是理论，研究者接着就指出，实际上，公共政策一旦开始实施，就很少有停下来的，这也是为什么政府机构总是在不断膨胀的原因所在。新的公共政策的实施往往需要设立新的机构，配置人员，编制预算。在公共机构里工作的政策实施者们通常会认为自己正在造福社会，如果政策到达了预期效果，他们会感到这体现了他们的工作价值，如果此时取消政策，也就意味着撤销机构，会被视为是对他们的惩罚，反之，如果政策效果不理想，他们会认为“力度”不够大，要求增加人手，追加预算，加强力度，总之，任何政策一旦开始实施，就无可避免地变得“坚持”而“不可动摇”。

上述机制可以归结如下因果链：首先是制订政策，然后为了实施政策建立机构，接着，机构的长期存在创造了一个新的职业群体，该群体逐渐依赖于为有关政策所编制的预算或收入源，久之，此种财政依赖使得政策实际上无法撤销，即使当初为该政策所设定的目标已经完全达到，因为撤销政策意味着整个职业群体即刻失去收入来源。

计划生育政策完全符合上述特征。30年来，我国已经成功建立了一支庞大的计生工作队伍，我粗略估算了一下，县级计生委编制约10人，2600多个县级单位，加上县以上单位折算成县级共约3000，编制数至少3万；乡镇计生办编制平均约4人，5万多乡镇级单位共20万人；2000年后加强村级计生工作，非全职计生员平均每村1-2人，70万个村约100万；合计约120万。

计生问题的特别之处在于——可能很少有人注意到这一点——对计生政策形成财政依赖的，不仅仅是庞大的计生队伍，据我分析，实际上大多数乡镇级政府，特别是贫困地区的乡镇政府，都严重依赖于该政策。

近十几年来，乡镇政府实际上处于十分尴尬的境地：传统的职能不断丧失，组织上面临上级政府垂直化侵蚀，财政上已濒临破产。农田承包后，组织生产的职能没了，费改税后，三提五统没了，最后连农业税也取消了，乡镇企业改制后，工业管理没了，教育改革后，学费取消，教师工资由教委帐户直拨，最值钱的土地，所有权归村集体，规划和审批权归县以上政府，没有乡镇的插手余地，乡镇上几个实力部门如派出所、税务所等，又都是县级政府的派出机构，理论上，乡镇已没有合法的经常性收入来源，除了依靠上级补贴，只有举债度日。

眼下，乡镇政府能够找出的唯一一件重要的并且能创造成绩和收入的工作，就是计划生育，这样，我们就能理解，为什么各地的尤其是贫困地区的乡政府，将大量精力投入到计生工作中，认真负责、忠实不贰地执行着这项基本国策。在可预见的未来，除非伴随着乡镇机构大改革，这一国策大概不会改变。

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计划生育，何去何从？
辉格
2008年3月4日

最近，有传言说有关部门“正在研究废除独生子女政策”，随后，国家人口与计生委官员于2月29日明确表示：“此消息不属实”。不过，在两天后3月2日全国政协会议的新闻发布会上，发言人吴建民在答记者问时说到，“经过许多情况的变化，是不是需要对一些政策进行调整，有关部门正在考虑”。看来，众人关注的计划生育政策，确实正在接受民间和官方的重新审视。

始于70年代并在80年代初得以强化的计划生育政策，作为一项空前规模的管制措施，就其目标而言，无疑取得了巨大的成功。实际上，它太成功了：短短30年内，总和生育率从5.8降到了官方公布的1.8（多数专家认为实际数字更低，很可能介于1.4到1.6之间），远远低于人口替代水平所需的2.1。

考虑到我国异常高的新生儿性别比，替代生育率应该在2.3到2.4之间——即平均每100对夫妇生230多个孩子才得到105个女孩，其中100个活到生育年龄。而按实际1.6的生育率和120的性别比计算，今天的每100对夫妇，在下一代只有对应的69对夫妇，外加14条光棍（假设所有适龄妇女都嫁人）。

面对计划生育政策如此显著的成就，近年来，许多学者在思考这样的问题：计生政策是否该功成身退了？既然这一政策已经达到甚至超出了当初制订它时所预期的目标，而民众的生育意愿已经随工业化和城市化进程，随教育水平的提供而大大降低，为什么还要花费大量人力物力来延续该政策？特别是在政策的严厉实施时而导致不满、冲突和不幸，甚至影响社会稳定之后？

但是也有许多人不这么认为，在他们看来，人口问题依然严峻，政策实施中遇到的诸多困难恰好证明民众的生育意愿依然很高，目前的低生育率是计生政策长期严格实施的结果，一旦放松，就会出现倒退。

我并不想加入这场争论，因为在我看来，问题的要害不在于学理之辩，计划生育政策，如同其他所有大规模公共政策，其存废命运，并非取决于政策的效果，相反，它已经成了一个组织问题。

针对诸如此类的问题，研究公共政策的学者曾作出这样的分析：理论上说，针对特定情况而制订的一项公共政策，在实施一段时间后，如果达到了预期效果，即当初制订它时所针对的特定情况已不复存在，就应该结束其使命，反之，如果实施的时间长度已足以证明其无法达到预期效果，或者成本过高，得不偿失，就应该放弃，总之，任何政策总该有到头的一天。

但这只是理论，研究者接着就指出，实际上，公共政策一旦开始实施，就很少有停下来的，这也是为什么政府机构总是在不断膨胀的原因所在。新的公共政策的实施往往需要设立新的机构，配置人员，编制预算。在公共机构里工作的政策实施者们通常会认为自己正在造福社会，如果政策到达了预期效果，他们会感到这体现了他们的工作价值，如果此时取消政策，也就意味着撤销机构，会被视为是对他们的惩罚，反之，如果政策效果不理想，他们会认为“力度”不够大，要求增加人手，追加预算，加强力度，总之，任何政策一旦开始实施，就无可避免地变得“坚持”而“不可动摇”。

上述机制可以归结如下因果链：首先是制订政策，然后为了实施政策建立机构，接着，机构的长期存在创造了一个新的职业群体，该群体逐渐依赖于为有关政策所编制的预算或收入源，久之，此种财政依赖使得政策实际上无法撤销，即使当初为该政策所设定的目标已经完全达到，因为撤销政策意味着整个职业群体即刻失去收入来源。

计划生育政策完全符合上述特征。30年来，我国已经成功建立了一支庞大的计生工作队伍，我粗略估算了一下，县级计生委编制约10人，2600多个县级单位，加上县以上单位折算成县级共约3000，编制数至少3万；乡镇计生办编制平均约4人，5万多乡镇级单位共20万人；2000年后加强村级计生工作，非全职计生员平均每村1-2人，70万个村约100万；合计约120万。

计生问题的特别之处在于——可能很少有人注意到这一点——对计生政策形成财政依赖的，不仅仅是庞大的计生队伍，据我分析，实际上大多数乡镇级政府，特别是贫困地区的乡镇政府，都严重依赖于该政策。

近十几年来，乡镇政府实际上处于十分尴尬的境地：传统的职能不断丧失，组织上面临上级政府垂直化侵蚀，财政上已濒临破产。农田承包后，组织生产的职能没了，费改税后，三提五统没了，最后连农业税也取消了，乡镇企业改制后，工业管理没了，教育改革后，学费取消，教师工资由教委帐户直拨，最值钱的土地，所有权归村集体，规划和审批权归县以上政府，没有乡镇的插手余地，乡镇上几个实力部门如派出所、税务所等，又都是县级政府的派出机构，理论上，乡镇已没有合法的经常性收入来源，除了依靠上级补贴，只有举债度日。

眼下，乡镇政府能够找出的唯一一件重要的并且能创造成绩和收入的工作，就是计划生育，这样，我们就能理解，为什么各地的尤其是贫困地区的乡政府，将大量精力投入到计生工作中，认真负责、忠实不贰地执行着这项基本国策。在可预见的未来，除非伴随着乡镇机构大改革，这一国策大概不会改变。


已有6条评论

  1. Esther @ 2010-12-13, 00:40 

    让人想起来晚明裁撤驿站，结果弄了个李自成出来

    [回复]

  2. 小橘子 @ 2011-04-13, 18:19 

    那么，农业税是怎样取消的？收容遣送制度是怎样取消的？
    虽然一时想到的例子不够贴切，这些政策的执行者可能承担着其他职能，因而不至于失去饭碗，但是承担唯一职能的工作者所执行的政策被取消的例子，想必也是能找到的。

    政策执行者是影响政策取消与否的一个角力者。与忽视这一角力者的人相反，本文似乎把这一角力者的重要性放得过高了。

    [回复]

    小橘子 回复:
    4月 13th, 2011 at 18:22

    嘿嘿，我得承认我是站着说话不腰疼的。看你的文章受启发之后又说你的启发过头了~

    [回复]

    辉格 回复:
    4月 14th, 2011 at 01:04

    农业税的取消时机可能比较有利，那时乡镇企业还能收到些钱，而乡镇财政也没后来那么窘迫。
    收容遣送制度与其说取消，不如说是转变和壮大了，目前基层维稳队伍之庞大，足够容纳这些人。

    当然，既已形成财政依赖的制度也并非不可能取消，力量对比是关键，但总的趋势是，给政府增加职能容易，减少则非常困难，财政扩张具有强烈的单向性。

    [回复]

  3. tcya @ 2012-07-07, 05:53 

    可不可以这样说，在民主国家，就是每几十年走到头了忍无可忍选出来个撒切尔那样的大刀阔斧一顿然后再循环，而像天朝这样的就简直无解，全靠运气

    [回复]

  4. 辉格：两片谈计划生育的文字 | Exploring the World @ 2013-10-25, 12:20 

    […] 原文1：计划生育，何去何从？ […]

  5. 辉格 @ 2013-12-23, 11:01 

    http://news.163.com/13/1223/07/9GOUQGG90001124J.html 对于年终检查，遂溪县一位当了十余年村干部的陈税深有感触。陈税告诉南方农村报记者，作为村一级，每年面对的年终检查主要是计生、殡改、治安、党建四个方面。这四项检查中，陈税认为计生检查最严格，考核的指标多而细，“实行打分制，总共1000分，任何一个指标不符合规定都会被扣分。”……李锋说，镇府每年都要上报一些经济数据。因为镇府只有一个统计员，所以统计几乎不可能完成。为了交差，统计员就根据上面定的增长率，换算出数据报上去。“这些数据没什么用，也没有人来核查，甚至上面也希望你按照其所定的标准来报。”李锋很肯定地说，镇级财政收入很多时候都是人写的，“镇级根本没有财政收入”，2012年的镇府工作报告，办公室给他准备材料时写了1000万，开始他还不敢向人大代表公布，后来作报告时，还是用了，也没有人提出质疑，报告也全票通过了。

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