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社保很好，但公务员不参加
辉格
2009年2月19日
最近，《社会保险法》草案结束了向社会征集意见的过程，有专家发现，草案将公务员排除出了统一的社保体系，而要求国务院为他们另行规定一套养老保险办法。这一安排所蕴涵的意义值得探究，一种质疑是：公务员是否应该在统一社保体系之外享有特殊待遇；但我更关心的问题是：统一社保体系究竟在哪些方面不能满足同时为公务员提供养老保障的需要？——否则就不必另起炉灶了；其次，由政府倡导、设计、推行和管理的社保体系，公务员自己却不参加，这样是否还能说服被强制要求加入这一体系的民众和企业对该体系的前途保持信心？
对于参与的个人来说，社会保险作为一种特殊的储蓄机制，与银行存款、商业保险一样，都是一种现金流置换，即用近期的现金流来换取未来的现金流；这两个现金流的折现值不一定相等，其中关键的两个变量是寿命和通货膨胀率。两个现金流之间的时间差积累形成了社保基金，社保管理者的职责便是确保这一基金保值增值，以便在未来产生足够的现金流来履行其对社保参加者的承诺，他能否做到这一点，不仅取决于基金的安全和增值，也取决于他对未来人口趋势的判断是否准确。
有时间差、有预测、有人为管理，就不可避免的有风险，上述体系的可持续运行，面临这样几个风险：首先，基金里的钱可能丢失，包括管理者为安排其它用途而侵占，非法挪用甚至贪污等等，鉴于已经发生的多桩此类案件，这一风险并非没有；其次，为了实现保值增值，管理者必须将其投资于各类资产，而即便是最安全的资产也存在风险；困难在于，何种资产更安全，在不同的金融条件下，答案是不同的，管理者出于谨慎而在经济平稳期选择的资产组合，一旦面临金融危机时，或许比其它组合更不安全；更困难的是，像社保基金这样庞大无比的单一基金，本身就是一个波动制造者，无论它买入或卖出何种资产，都往往造成该类资产价格的剧烈波动，并且在这种波动中，它无法像其他分散投资者那样迅速转移、逃离是非之地。
撇开流失和投资安全问题，社保制度在当代中国还面临一个特殊的风险，那就是人口萎缩和老化；社保基金中的钱，除了个人账户上的余额是明确到个人的，其余部分都是统筹的，社保所承诺的养老金支付水平，乃是基于对未来人口趋势的判断，一旦这一判断与现实出现较大偏差，现金流的平衡和养老金的按期足额支付就可能被打断。计划生育政策的严格实施，加之工业化和城市化的快速推进，以及卫生医疗条件的改善，过去二十多年来，我国的总和生育率已降至远低于替代水平的1.6以下，而人均寿命则大幅延长，结果是人口结构的急剧老龄化，其速度和严重程度是其他国家从未经历过的；这一前景，或许是社保体系所面临的最大风险。
然而对于这一风险，决策当局似乎并未注意到，至少没有引起重视，这一点，从近期对计划生育政策决不动摇的反复重申和强调中，可以看出来；这样，对于社保基金能否在未来可能的人口下降和老化局面中维持现金流平衡，难免不引起人们的担忧。如果未来某个时刻现金流无法维续，将面临几种可能：或者降低养老金支付水平；或者虽然维持养老金的名义水平，但与通胀率脱钩，从而降低其实际水平，或者用来自税收收入的转移支付填补缺额，最后一种方法未必奏效，因为当税率大幅提高时，经济总量会因失去激励而萎缩，从而税收总额或许反而下降。
为公务员设立独立的养老基金，可以将它与统一社保基金的风险相隔离，这样，只要公务员的数量不减少（实际上公务员队伍始终在不断壮大），其养老基金的现金流平衡便可免受人口萎缩和老龄化的冲击；其次，这个单独的基金因为规模较小，即使有缺口，也比较容易填补。当然，这些只是可能性，我们的公仆量必不会将这些可能性，作为政策设计的出发点；然而作为一种可能引发公众疑虑的可能性，还是值得引起决策者的注意。
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