订阅为何教育经费追不上财政扩张？
辉格
2011年3月9日
两会期间，年度《预算报告》出炉，财政支出结构调整的再度成为焦点，每年此时，教育经费占GDP 4%的政策目标都会被提起，18年过去了，承诺仍未兑现；实际上，就在该目标刚刚被确定之后，教育经费的比例从最初的2.99%连续四年大幅下滑至2.41%，然后才缓慢回升至2009年的3.59%；去年，当又一份十年纲要发布时，一位起草成员被问及此事，他对短期内实现目标似乎已不再抱有希望。
与此形成鲜明对照的是，近年来中央财政压根不缺钱，相反，财政扩张势头迅猛，其中尤以基础设施建设开支规模惊人，铁路投资动辄上万亿，各地高速和地铁如雨后春笋，而在4万亿财政刺激这块大蛋糕里，教育系统也没能为自己切出一块；那么，为何偏偏教育系统在政策早已明确的情况下，却还是瓜分不到财政扩张中它的那一份呢？
从某种角度看，财政结构所体现的，是各部门利益集团在博弈中的力量对比，财政扩张既是利益集团努力的结果，也是创造和强化利益集团的过程；按理说，教育系统在这场盛宴中有许多先天优势：作为教育开支的受益者，教师、学生和家长的人数很庞大，与工人农民相比也更接近于精英阶层，而且多半属于体制内，并且构成了体制的重要基础，尽管已不如科举制那样成为社会地位爬升的唯一通道，但仍是重要的通道，显然，这些因素未能充分起效。
原因恐怕在于组织失败，或者用奥尔森的话说，是集体行动无能；正如政治学家斯科特·戈登指出，人类政治的基本形态是且永远是：有组织的少数支配无组织的多数；一群有着共同利益诉求的人，无论人数如何庞大，都不能自动成为有效行动的利益集团，假如他们没有被恰当的组织起来的话，而围绕财政预算能否形成利益组织，高度依赖于有关开支的分配结构。
将一个庞大人群成功动员和组织起来的最常见形式，是层级化结构，由于个人的沟通和控制能力有限，每个上级所控制的下级不能太多，通常少则五六，多则十几，太多了会失控，太少了上级容易被下级篡夺；因而，对形成和维持利益集团最有利的预算分配结构，也应是层级化的，比如，你争取到一笔一亿的预算，最好分成十份，由你的十位支持者支配，他们再逐级向下分解，最终有一万人支配和获益。
如此，这一万人将成为一个能有效动员和控制、同命运、共进退的强大组织，他们将坚决捍卫这笔预算的长期存在，其中每个人都很清楚该捍卫其中哪一份以及向谁去表达诉求；不仅如此，这样的诉求表达和利益分配机制一旦形成，就成了一部将末端需求持续汇聚、传输和放大为政治压力的机器，同时，层级化组织良好的可扩展性会将越来越多的共同利益者卷入到组织之中，从而推动这份预算不断扩大；正是这一机制，构成了财政扩张的基本工作原理。
相反，假如这笔预算是直接分配给一百万人的，尽管受益人数庞大，但每份利益太小，并且存在搭便车的巨大诱惑，将使他们的集体行动陷于激励无效的状态；同时，更多的潜在诉求也无法传递上来并转变为政治压力，而这种松散的群体也不具有扩张性；看来，教育经费的分配恰好符合这一条件，假如新增预算开支被用于数十万学校运营经费、给上千万教师加工资、给上亿学生减免学费或补贴午餐文具，这种按简单标准即可向大批人直接派发的开支，显然不是一种适合于层层分解、逐级支配的预算。
相比之下，基础设施建设资金的分配结构则有利的多，从上万亿的大规划，到百亿级的大项目，到几十亿的标段，数亿的配套工程，乃至几百万的分包，一个结构严密、层次井然的利益集团，将很自然的围绕预算而组织起来；这样，我们就可以理解为何各地方各部门都喜欢上大项目，而不喜欢直接分配，尽管看上去都是在运用权力支配大笔财富，其组织效果却截然不同；这或许也是曾荫权挨揍的理由，直接免税和发钱是他的政客同僚们最嫉恨的分配方式。
假如上述猜测是对的，那么即便未来教育系统成功增加了预算，我们大概也可以期望看到，采购系统将被集中和垂直化以便构造为层级化大项目，新增预算被大量用于集中采购的设备添置项目，宁可将重点学校的设备配置到极限，也不愿建更多的普通学校，学校合并将大受欢迎，新建和升级高校将优先于普及基础教育，盖大楼将优先于减免学费，图书馆会修得很大很豪华，但里面图书的却很少，对课本文具与学生午餐的补贴和对贫困生与民办学校的资助将被忽略。
小橘子 @ 2011-03-10, 15:10
科层结构比扁平结构更有利于追求集团利益，这一点挺受启发，如果说，斯科特·戈登只是讲了组织比无组织更有利于追求集团利益，而没有讲到组织结构问题，那这一想法算你原创的吧。或者有没有直接的参考资料？我在写论文呢，嘿~
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辉格 回复:
3月 10th, 2011 at 17:57
科层化是种很“自然”的结构，这一点好像很多人都提到过，我只是把它与财政分配联系了起来，即：假如利益分配和诉求传递的拓扑结构能与之匹配，是对组织的很强大支撑。
不知别人是否也这么想，重要的思想来源，我一般都会顺手提到的（不在正文就在按语里），没有也就没有了。
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小橘子 回复:
3月 10th, 2011 at 21:00
知道了。
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吐泡泡的小鱼 » 【小鱼吐泡】2011.3.10 @ 2011-03-10, 21:15
[…] 【海德沙龙】为何教育经费追不上财政扩张？ […]
jflycn @ 2011-03-10, 23:47
要是能够和其它教育经费高的国家比照了说就更有说服力了。
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辉格 回复:
3月 11th, 2011 at 13:06
不太好比，在选票能起作用的地方，游戏规则十分不同。
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jflycn 回复:
3月 11th, 2011 at 13:26
也有其它选票不起作用的地方，比如新加坡等等？
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小橘子 回复:
3月 11th, 2011 at 19:51
新加坡是有选举制度的，虽然每次选举的结果都一样，但落选的可能性迫使执政党考虑选民的意愿。执政党是通过实力竞选胜出的，与通过武力获得政权不同，正如技术垄断与行政垄断是不同的。并不能说选票不起作用。
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jflycn 回复:
3月 11th, 2011 at 22:39
那古巴呢？
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小橘子 回复:
3月 12th, 2011 at 16:37
谢谢提供这个信息。我查了一下数据，在公共教育支出占gdp比值这个指标上，古巴的数据大大超出平均水平，并远远领先于第二名。2007年的数据是11.9%。北欧国家在6.6%左右，美英法澳约5.5%，加拿大4.9%，德国4.5%，西班牙、意大利4.3%，韩国4.2%，俄罗斯3.9%（2006年数据），日本3.5%。几个社会主义国家，老挝为3.0%，越南为5.3%（2008年数据）。可惜没有朝鲜的数据，但朝鲜实行完全免费教育，估计不低于越南。有社会主义倾向的委内瑞拉为3.7%。世界排名后五位从低到高为阿联酋、中非、赞比亚、柬埔寨和阿塞拜疆，比例从0.9%到1.7%。
可见，首先，古巴的教育投入是一个特例。其次，影响教育支出占比的因素非常复杂。总体来说，发达国家投入较高，福利国家投入较高，社会主义制度国家投入不低，资源型国家投入较低。
古巴教育投入为什么如此之高，网上的文章认为是因为古巴的国家领导人重视以及社会主义制度。我认为这两个因素不足以解释古巴与其他社会主义国家的差距。至于到底是什么原因，对于我来说还是不解之谜。期待各位解出一二。
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辉格 回复:
3月 15th, 2011 at 02:32
嗯，很好
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辉格 回复:
3月 11th, 2011 at 23:13
嗯，比较对象确实不好找，需要控制的因素太多，但又很难控制，或许越南是个好对象？
不过，我们不必局限于教育领域，关键是：能否找出一个不依靠选票维持的利益大规模直接分发的案例？我能想出的只有两个：义务教育制下的学费免除，和农业税的废除。
第一个案例能否成立十分可疑，学费多半以其它形式继续存在，改变的只是帐户结构和资金流向。同时，这两个案例涉及的利益都不大，都是局面已发展到这些税费已显得微不足道时才发生。
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gaohan_cn @ 2011-03-11, 11:53
很好。。。密码终于ok了。。注册成功！
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拿葱那个大婶 @ 2011-03-13, 22:51
是不是可以说，在以选票为信号工具，并且系统能够有效传导信号的社会中；更容易形成科层结构，稳定地持续进行利益分发并以分发效果做回馈形成循环，反之则只能是在财政预算的权力核心周围形成独立于其他阶层之上的直接利益循环层。我这么说好像是直接观察的结果，没什么逻辑呢。
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辉格 回复:
3月 15th, 2011 at 02:43
对选票的作用，我是这么看的：它允许政治动员和组织的结构可以更扁平化一些，也可以更松散一些，因为大范围的直接动员变得比较容易了，特别是在大范围媒体（全国性大报、广播电视网）普及之后，相比之下，没有选票的地方，每一层对下一层必须拥有强大的控制力，这就意味着前者手里必须有足够的资源向后者分配，因而最终的资源支配结构会很不一样。
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拿葱那个大婶 回复:
3月 15th, 2011 at 10:54
有道理。选票成了货币（准确点儿说是纸币吧）了。
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皮皮狼 @ 2013-08-12, 16:17
这个结论很新颖。受教。
不过，如果这个结论是真的，那么大约在1994年左右，教育部门有一次大规模教师涨工资如何解释？
我那时候刚参加工作，短短2年，工资从四百长到一千五。
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辉格 回复:
8月 12th, 2013 at 22:39
1）92年邓南巡后发生了一轮通货膨胀；2）朱镕基完成分税制改革后，加上后来的经济繁荣，财政收入大增，此后若干年公务员连同教师的工资都涨得挺快，所以教育经费的绝对数是一直在涨，只是相对而言远远滞后于基建等项目。
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皮皮狼 回复:
8月 12th, 2013 at 22:58
其实，我对教师不涨工资有自己的解释、 首先。教育是求稳的行业。教师职位的垄断程度越高。涨工资越难。而教师恰恰是一个连平级调动都难的行业。人员稳定。导致在博弈中不会占优势。 其次。教育行业没有给钱，但是给了“政策”。允许教育自主收费。因为教育经费即便帐面上有GDP百分比，但是实际上有54%是自己筹集的。导致向上要经费的动力不足。 与教育可以类比的只有医疗。他们都是同时以福利的名义形成了垄断，后来被放出来吃人的垄断怪兽。 我认为，如果医疗与教育对比。仍然可以得出上述结论的话。更有说服力。
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