周史札记#13:为何外官总是被内官取代

帝国的政制史有个一贯倾向,外官不断被内官取代,几代之后,原先的内官逐渐变成外官,然后又被新的内官取代:宰相取代三公,尚书令取代宰相,中书令(原为内史令)取代尚书令,平章事/侍中取代中书令,然后中书令和平章事们又变成宰相,接着被内阁大学士取代,康熙时大学士又被上书房行走取代,最后又被军机处取代。

地方官也存在类似倾向,常任地方官总是被中央派出的巡察官取代,久而久之,巡察官又变成了新的常任官:太守被刺史取代,刺史被节度使取代,节度使被知州取代,知州又被行中书省取代,行中书省先是改成布政司,然后被巡抚取代。

这些取代外官的内官,最初都是皇帝管家、秘书、仆从性质的近侍亲信,级别很低,起初只是一种伸张帝权的临时安排,是皇帝执行其意志的工具,长期化之后就变成了新职位。

这是帝权专制不断强化的表现,这大概没有疑问,问题是,为何皇帝不直接通过任免外官来推行其政策、实现其意志?好像没什么东西妨碍他这么做。

这个问题,从上一篇对代际更替与制度化关系的分析中可以找到答案:启用内官而不是直接任免外官,是皇帝实现个人意志与保持制度连续性之间达成的平衡。

因为外官在存在多年、经历几次代际更替之后,已经制度化,有了一套自己的工作模式、专业技能和职业伦理,若要让它继续正常运行,就不能随意打破这些规范。

这样,皇帝在推行自己意志时,就会受各种羁绊,而皇帝自己通常不是其中专家,不清楚其中运行机制,也就很难将其引向自己希望的方向,就像Yes Minister里那位新任部长,陷入官僚机器的重重迷雾之中,处处陷阱,不天天踩屎就不错了,根本无力驾驭它。

所以,假如皇帝通过任免外官推行自己政策,要么陷进坑里出不来,要么只能强力打破官僚机器,但那样后果可能太严重,稳妥的办法是,让官僚机器继续运行,不过度捣腾,小心碰坏,同时启用内官,另起一套炉灶,而如何使用这些内官,用他们能做些什么,则是皇帝得心应手的事情,因为这些人本来就天天在他身边听他使唤。

 

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帝国的政制史有个一贯倾向,外官不断被内官取代,几代之后,原先的内官逐渐变成外官,然后又被新的内官取代:宰相取代三公,尚书令取代宰相,中书令(原为内史令)取代尚书令,平章事/侍中取代中书令,然后中书令和平章事们又变成宰相,接着被内阁大学士取代,康熙时大学士又被上书房行走取代,最后又被军机处取代。 地方官也存在类似倾向,常任地方官总是被中央派出的巡察官取代,久而久之,巡察官又变成了新的常任官:太守被刺史取代,刺史被节度使取代,节度使被知州取代,知州又被行中书省取代,行中书省先是改成布政司,然后被巡抚取代。 这些取代外官的内官,最初都是皇帝管家、秘书、仆从性质的近侍亲信,级别很低,起初只是一种伸张帝权的临时安排,是皇帝执行其意志的工具,长期化之后就变成了新职位。 这是帝权专制不断强化的表现,这大概没有疑问,问题是,为何皇帝不直接通过任免外官来推行其政策、实现其意志?好像没什么东西妨碍他这么做。 这个问题,从上一篇对代际更替与制度化关系的分析中可以找到答案:启用内官而不是直接任免外官,是皇帝实现个人意志与保持制度连续性之间达成的平衡。 因为外官在存在多年、经历几次代际更替之后,已经制度化,有了一套自己的工作模式、专业技能和职业伦理,若要让它继续正常运行,就不能随意打破这些规范。 这样,皇帝在推行自己意志时,就会受各种羁绊,而皇帝自己通常不是其中专家,不清楚其中运行机制,也就很难将其引向自己希望的方向,就像Yes Minister里那位新任部长,陷入官僚机器的重重迷雾之中,处处陷阱,不天天踩屎就不错了,根本无力驾驭它。 所以,假如皇帝通过任免外官推行自己政策,要么陷进坑里出不来,要么只能强力打破官僚机器,但那样后果可能太严重,稳妥的办法是,让官僚机器继续运行,不过度捣腾,小心碰坏,同时启用内官,另起一套炉灶,而如何使用这些内官,用他们能做些什么,则是皇帝得心应手的事情,因为这些人本来就天天在他身边听他使唤。  


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